Secretaria de Educação e Cultura
ESTATÍSTICAS / LEIS
Problemas e Perspectivas da escola pública brasileira à luz do Plano Nacional de Educação
Dermeval Saviani
Os problemas da escola pública brasileira podem ser abordados de diferentes maneiras considerando-se seja o aspecto histórico, seja o econômico ou o social, o político, o cultural ou então analisando-se a organização do sistema de ensino, sua administração, os mecanismos de financiamento ou, mais especificamente, focalizando os aspectos pedagógicos, os currículos, a carreira e condições de trabalho dos professores, etc. Entretanto, para a elaboração deste texto tomarei como referência o Plano Nacional de Educação. Com efeito, tanto na versão apresentada pelo MEC em 1997 quanto na proposta de PNE apresentada no II CONED, também em 1997, assim como no projeto aprovado pelo Congresso Nacional e sancionado pelo Presidente da República, encontramos um amplo diagnóstico dos problemas da educação brasileira, diagnóstico esse que é praticamente consensual nos vários documentos.
Considerados os limites deste texto, em lugar de discutir em detalhes os vários aspectos contidos no diagnóstico que integra o PNE, vou me cingir aos pontos básicos relativos ao financiamento e aos níveis e modalidades de ensino localizando, sucintamente, os problemas, as soluções preconizadas pelo Plano e, detectados os limites dessas soluções, a indicação de perspectivas para a superação dos referidos limites.
Levando-se em conta que os limites detectados se traduziram de forma mais aguda nos vetos apostos pelo Executivo ao projeto aprovado no Congresso, considerarei também esses vetos cujo teor consta da Mensagem n. 9, de 9 de janeiro de 2001, dirigida pelo Presidente da República ao Presidente do Senado Federal.
Educação Infantil
Feito o diagnóstico sobre as necessidades relativas à Educação Infantil destinada à faixa etária de zero a seis anos, o PNE estabeleceu como meta número 1, “ampliar a oferta de educação infantil de forma a atender, em cinco anos, a 30% da população de até 3 anos de idade e 60% da população de 4 a 6 anos (ou 4 e 5 anos) e, até o final da década, alcançar a meta de 50% das crianças de 0 a 3 anos e 80% das de 4 a 5 anos”.
Ora, essa meta resulta inexeqüível porque ela, de certo modo, depende de um outro dispositivo (a meta número 22) do PNE que previa a ampliação do Programa de Renda Mínima para atender a 50% das crianças de 0 a 6 anos nos três primeiros anos de implantação e 100% até o sexto ano. Mas esse dispositivo foi vetado pelo governo federal ao sancionar o texto do Plano aprovado pelo Congresso Nacional sob o argumento de que a meta proposta implica “conta em aberto para o Tesouro Nacional, configurando-se em despesa adicional de caráter continuado, sem a correspondente fonte de recurso”.
A partir da proposta que apresentei para o Plano Nacional de Educação, cujo ponto de partida era a duplicação imediata do percentual do PIB investido em educação no Brasil, passando-se dos atuais 4% para 8%, abria-se uma perspectiva para a solução do problema da Educação Infantil. Isto porque, considerando-se a imposição constitucional resultante da Emenda n.14 de 1996 e a Lei que instituiu o FUNDEF, assim como as atribuições definidas na LDB, não há como fugir à inclusão da Educação Infantil como responsabilidade prioritária dos Municípios. Com a duplicação dos recursos eles passariam a dispor do equivalente a 20% dos respectivos orçamentos para manter a educação da faixa etária de zero a seis anos. Com isso, aliado à função compensatória da União, acredita-se possível construir uma ampla rede nacional de Educação Infantil mantida e gerida pelos Municípios com a orientação dos Estados através dos Conselhos Estaduais e coordenação da União, via Conselho Nacional de Educação.
Ensino Fundamental
No capítulo relativo ao Ensino Fundamental, após diagnosticar que um dos principais problemas se refere aos índices de evasão e repetência, o PNE se propõe, na meta número 3, a “regularizar o fluxo escolar reduzindo em 50%, em 5 anos, as taxas de repetência e evasão, por meio de programas de aceleração da aprendizagem e de recuperação paralela ao longo do curso, garantindo efetiva aprendizagem”.
Ocorre que o governo vem apostando na promoção automática para reduzir os índices de repetência. Com isso, os índices poderão cair estatisticamente, isto é, as crianças deixarão de ser reprovadas porque serão promovidas automaticamente e não porque terão atingido os objetivos da aprendizagem adquirindo os conhecimentos, competências e habilidades que as capacitem a cursar a série seguinte.
Definitivamente, a promoção automática não é solução para o problema da repetência. Isto porque, como se infere da própria denominação, a passagem é automática, isto é, os alunos são promovidos independentemente do que fizeram ou deixaram de fazer. Ou seja, quer se tenha atingido os objetivos quer não, tenham ou não preenchido os requisitos, a aprovação irá ocorrer. Deixa de ser relevante, assim, o desempenho tanto dos alunos como dos professores. Coisa diversa é o empenho em se atingir a meta da “repetência zero”, vale dizer, o objetivo de que todos sejam promovidos. É lógico que, adotando-se a promoção automática, a repetência tenderá a cair para zero e estatisticamente o problema estaria resolvido. No entanto, nem por isso a situação das escolas se alteraria, permanecendo o mesmo quadro de deficiências e precariedades que se associam, hoje, aos altos índices de repetência.
Segue-se, pois, que a perspectiva de solução para esse problema implica equipar adequadamente as escolas e instituir uma carreira digna para o corpo docente como fizeram os países que, a partir do final do século passado, implantaram os seus sistemas nacionais de ensino, universalizando o ensino fundamental e, em conseqüência, erradicando o analfabetismo. Com a minha proposta de duplicação do percentual do PIB investido em educação, essa perspectiva de solução começaria a se tornar viável uma vez que Estados e Municípios passariam a contar com o dobro dos recursos de que hoje dispõem para o Ensino Fundamental, isto é, em lugar dos atuais 15%, teriam o equivalente a 30% dos respectivos orçamentos. Com esse montante de recursos complementado pela União “nos estritos limites das deficiências locais”, será possível construir, a partir dos Estados, um amplo sistema de Ensino Fundamental coordenado nacionalmente.
Ensino Médio
Diagnosticado que o problema principal do Ensino Médio é o número insuficiente de vagas, o PNE prevê, na alínea b) da meta número 1, “o oferecimento de vagas que, no prazo de 5 anos, correspondam a 50% e, em 10 anos, a 100% da demanda de ensino médio em decorrência da universalização e regularização do fluxo de alunos do ensino fundamental”.
Essa meta implicaria, praticamente, que fossem triplicadas as atuais vagas do ensino médio no prazo de vigência do plano. Ora, isso significa ampliar, pelo menos em igual proporção, o aporte de recursos para financiar esse nível de ensino. No entanto, não se prevê nenhum aumento de recursos. Ao contrário, a ampliação do percentual do PIB investido na educação, prevista no PNE aprovado pelo Congresso, foi vetada pelo governo federal.
A perspectiva de solução para esse problema poderia se abrir a partir da proposta de duplicação do percentual do PIB porque, nesse caso, os Estados passariam a contar com recursos correspondentes a 20% de seus orçamentos para a educação de nível médio.Com isso a universalização desse nível já poderá deixar o campo dos objetivos remotos, delineando-se a sua viabilidade no prazo dos dez anos de vigência do Plano Nacional de Educação. E, de quebra, a União não precisaria desmontar sua rede de escolas técnicas. Ao contrário disso, cumpriria fortalecer essa rede como referência para o desenvolvimento da educação tecnológica. Assim, em lugar da desarticulação entre formação profissional e educação geral básica proposta na reforma do Ensino Técnico pelo MEC, deve-se caminhar na direção de uma sólida formação geral de base científica como fundamento de uma educação tecnológica que viabilize a formação específica nas múltiplas técnicas que caracterizam o processo produtivo atual.
Educação de jovens e adultos
Tendo diagnosticado que “o número de analfabetos é ainda excessivo e envergonha o país: atinge 16 milhões de brasileiros maiores de 15 anos”, o PNE se propõe, na meta número 1 do capítulo referente à Educação de Jovens e Adultos, a “estabelecer, a partir da aprovação do PNE, programas visando a alfabetizar 10 milhões de jovens e adultos, em cinco anos e, até o final da década, erradicar o analfabetismo”.
Através da estratégia indicada no comentário referente ao Ensino Fundamental, marcada pela promoção automática, corremos o risco de universalizar o ensino fundamental sem, porém, erradicar o analfabetismo. Assim, todas as crianças teriam acesso e concluiriam o ensino fundamental, mas muitas permaneceriam analfabetas funcionais. Por esse caminho o analfabetismo nunca será erradicado.
A perspectiva de erradicação do analfabetismo de jovens e adultos está associada à universalização do Ensino Fundamental de qualidade, isto é, um ensino que efetivamente garanta a alfabetização de todos os alunos. Conseqüentemente, a erradicação do analfabetismo de jovens e adultos ficaria restrita à vigência do Plano atual. Assim, após os dez anos de duração do PNE, não existiriam mais jovens e adultos analfabetos. Logo, para se atingir esta meta deve-se organizar um programa emergencial, financiado com um fundo específico que, após a vigência do Plano, seria extinto.
Educação superior
O diagnóstico efetuado em função do PNE detectou o problema do grande déficit de vagas no ensino superior brasileiro comparativamente aos demais países. O índice de matrículas no ensino superior, inferior a 12% da população de 18 a 24 anos, é um dos mais baixos da América Latina, o que levou o PNE a definir como meta número 1, “prover, até o final da década, a oferta da educação superior para, pelo menos, 30% da faixa etária de 18 a 24 anos”.
Para atingir essa meta o MEC, como deixou explícito na sua proposta de PNE, aposta na iniciativa privada, nas instituições comunitárias, na criação de estabelecimentos de ensino sem pesquisa e na proliferação de cursos pós-médio. Em termos dos estabelecimentos públicos, acena com uma racionalização dos recursos que diminua o gasto por aluno. A meta proposta resulta, pois, impraticável, pelo menos se a considerarmos à luz de um ensino superior com um mínimo de qualidade. Com efeito, como assinala o próprio MEC, essa meta implicaria ampliar em 200%, isto é, triplicar as vagas atualmente existentes.
Ora, como fazer isso sem ampliar os recursos disponíveis? No entanto, contrariamente a essa exigência, o governo federal, ao sancionar o texto do Plano aprovado pelo Congresso, alegando incompatibilidade com o Plano Plurianual, vetou a meta número 2, que previa a ampliação da oferta de ensino público para assegurar uma proporção que não seja inferior a 40% do total das vagas, a meta número 24, que criava, com 75% dos recursos do MEC, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Superior para a manutenção e expansão das instituições federais de ensino superior e a meta número 26 relativa à ampliação do Programa de Crédito Educativo.
A perspectiva de superação dos problemas do ensino superior brasileiro supõe alterar substantivamente a política em curso, pois se trata de reverter a tendência traduzida na dualidade entre “universidades de pesquisa” e “universidades de ensino” estas agora eufemisticamente chamadas pelo MEC de “centros universitários”.
Não parece sensato abrir mão da pesquisa na organização dos cursos de nível superior. Efetivamente, faz importante diferença formar profissionais num ambiente de produção de conhecimento onde os alunos têm contato com laboratórios, com grupos de pesquisa, com criadores de cultura e formá-los à margem dessa possibilidade. Por isso faz sentido, sim, ampliar largamente as vagas nas universidades públicas.
É importante que as universidades consolidadas com tradição de pesquisa institucionalizada se reorganizem de modo a poder absorver um contingente muito maior de alunos. Seria possível, por exemplo, instituir o sistema das aulas magnas em que os principais pesquisadores profeririam aulas-conferências para centenas de alunos sendo o conteúdo aí exposto debatido em seminários menores coordenados por mestrandos, doutorandos ou professores em início de carreira. Cada universidade pública deveria ter constantemente circulando por suas dependências dezenas de milhares de jovens ouvindo aulas-conferências, participando de seminários, freqüentando bibliotecas, laboratórios, grupos de pesquisa. O profissional formado nesse ambiente terá uma qualidade sensivelmente diversa daquele formado numa faculdade isolada tenha ela o nome de “centro universitário” ou mesmo de “universidade” cujo ensino se desenvolve, porém, de forma dissociada dos processos sistemáticos de investigação.
Conseqüentemente, em relação à educação superior o eixo da proposta de PNE a ser apresentada deve girar em torno da forma universitária que implica a indissociabilidade entre ensino e pesquisa, conforme princípio fixado no artigo 207 da Constituição Federal. Esta deve ser a regra a partir da qual poderão ser consideradas as eventuais exceções.
Ora, no quadro exposto, supondo que a duplicação de recursos se distribua pelas diferentes instâncias, a União poderia, com o orçamento vigente, consolidar as universidades federais, além de manter a sua rede de escolas técnicas. Os recursos adicionais poderiam, então, ser divididos em duas fatias: metade deles se destinaria à educação básica para que a União possa cumprir a função de apoio técnico e financeiro suprindo as deficiências locais; a outra metade poderia constituir um fundo através do qual seriam financiados projetos que engajariam fortemente as universidades na realização das metas definidas no Plano Nacional de Educação. Um desses projetos poderia ser, em caráter prioritário, o programa de erradicação do analfabetismo de jovens e adultos, mencionado anteriormente.
Magistério
Para responder ao grave e relevante problema da formação de professores o PNE se propôs, na meta número 17, a “garantir que, no prazo de 5 anos, todos os professores em exercício na educação infantil e nas quatro primeiras séries do ensino fundamental, inclusive nas modalidades de educação especial e de jovens e adultos, possuam, no mínimo, habilitação de nível médio (modalidade normal), específica e adequada às características e necessidades de aprendizagem dos alunos”.
No enunciado dessa meta chama atenção a referência à “habilitação de nível médio” quando o texto da LDB determinou que, até o final da década da educação, ou seja, até o final da vigência desse Plano, só seriam admitidos no exercício do magistério profissionais formados em nível superior. Esse encaminhamento provavelmente esteja sinalizando que teria prevalecido, na elaboração do Plano, a interpretação que afirma que as disposições transitórias não podem prevalecer sobre o disposto no corpo da lei. Ora, no caso da LDB, a admissão do nível médio como “formação mínima para o exercício do magistério na educação infantil e nas quatro primeiras séries do ensino fundamental” está no artigo 62, portanto, no corpo da lei, ao passo que a exigência de habilitação em nível superior está no parágrafo 4o do artigo 87 que integra as Disposições Transitórias.
Trata-se, a meu ver, de uma evidente falha de técnica legislativa, pois a regra que estabelece a exigência mínima de formação superior deveria estar no corpo da lei e a admissão do nível médio como exceção aceitável no período de transição do velho para o novo regime, deveria, obviamente, estar nas Disposições Transitórias. No entanto, não há dúvida alguma que o espírito da lei era elevar, de forma geral, a exigência de formação do magistério para o nível superior.
Quanto à jornada docente o PNE estabelece na meta número 2: “implementar, gradualmente, uma jornada de trabalho de tempo integral, quando conveniente, cumprida em um único estabelecimento escolar”. Como se pode observar, essa meta resulta enfraquecida pelo dois apostos incluídos em sua redação. De fato, o advérbio “gradualmente” pode tornar o ritmo de implementação muito lento e a condição “quando conveniente” pode simplesmente tornar letra morta essa meta já que, por diversas razões, com destaque para o aspecto orçamentário, os Estados e Municípios tenderão a não julgar conveniente a referida implementação.
A perspectiva de superação do problema relativo ao corpo docente das escolas deve assumir claramente a diretriz que prevê a formação dos professores de todos os níveis e modalidades da educação básica em cursos superiores de longa duração, preferencialmente em universidades. Quanto às condições de trabalho, levando-se em conta a determinação do FUNDEF de que 60% dos recursos sejam destinados à remuneração dos professores, a duplicação do percentual do PIB tornará viável a meta de implementar a carreira do magistério da educação básica com salários dignos, instituindo a jornada de trabalho de 40 horas em uma única escola, sendo computadas, nessa jornada, além das horas de aula, o tempo destina à sua preparação, o atendimento aos alunos e a participação na gestão da escola. Nesse âmbito, conviria fixar em 30 horas o período semanal de trabalho com os alunos, sendo 20 horas de aula e 10 de estudos orientados. Com efeito, sabe-se que as dificuldades de aprendizagem das crianças pobres se devem em boa parte à falta de condições de estudo em suas casas. Assim, a jornada de seis horas diárias poderia ser dividida em quatro horas de aula e duas de estudos orientados.
Financiamento da educação
No tópico “Financiamento” do capítulo Financiamento e Gestão, a meta número 1 estabelece: “Elevação, na década, por meio do esforço conjunto da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, do percentual de gastos públicos em relação ao PIB, aplicados em educação, para atingir o mínimo de 7%. Para tanto, os recursos devem ser ampliados, anualmente, à razão de 0,5% do PIB, nos 4 primeiros anos do Plano e de 0,6% no quinto ano”.
Esse dispositivo foi integralmente vetado pelo Presidente da República. Portanto, essa meta caiu, o que se reflete em todas as outras metas que, para alcançar um mínimo de viabilidade, dependeriam desse aporte de recursos. Em contraposição a esse veto entendo que o nosso atraso no campo da educação é tão grande e as carências de tal magnitude que necessitaríamos formular um plano de emergência com significativo aporte de recursos, se é que estamos considerando com seriedade a proclamação de que a educação é a primeira prioridade no contexto atual. Por isso minha proposta para o Plano Nacional de Educação partia do pressuposto da imediata duplicação do percentual do PIB investido em educação, o que significaria que, já em 1998, estaríamos investindo pelo menos 8% do PIB. Diante disso, a proposta de se chegar aos 7% apenas ao final da década resulta bastante tímida. No entanto, mesmo essa medida gradativa, introduzida pela Câmara dos Deputados, foi vetada pelo Presidente da República. Ora, isso significa que não se pode acreditar no discurso desse governo que alardeia conferir à educação um lugar prioritário.
O veto revela, em suma, a falta de vontade política do governo federal para encarar de frente os graves e crônicos problemas da educação brasileira. Diante disso, minha conclusão é incisiva: pelo que significa politicamente e pelas suas implicações na gestão da educação, o veto à meta de se atingir, no prazo de dez anos, o percentual de 7% do PIB compromete irremediavelmente todas as demais metas previstas no Plano Nacional de Educação recentemente promulgado.
Conclusão
Diante do constatado, resta observar que, para diminuir os estragos feitos pelos vetos presidenciais ao texto do Plano Nacional de Educação, restaria uma saída: a derrubada dos vetos pelo Congresso Nacional. Isso, entretanto, dependeria de uma grande mobilização da comunidade educacional e da sociedade como um todo e, mesmo assim, as chances de êxito seriam mínimas, dado o controle que o governo exerce sobre o Congresso através de sua base parlamentar.
Penso, portanto, que, se não partirmos para um plano de emergência lúcido, corajoso, arrojado, que sinalize o empenho efetivo em reverter a situação de calamidade pública em que se encontra o ensino dos diferentes graus em nosso país, as proclamações em favor da educação não passarão de palavras ocas, acobertadoras da falta de vontade política para enfrentar o problema. E, nesse diapasão, avançaremos século XXI adentro, ampliando ainda mais o já insuportável déficit histórico que vem vitimando a população brasileira em matéria de educação.
Portanto, a perspectiva de superação dos problemas da escola pública brasileira passa por uma mudança na política econômica atual de modo a nos libertarmos da excessiva dependência do afluxo de capital internacional e das metas de ajuste das contas públicas decorrentes dos acordos com o FMI para se poder priorizar, de fato, a educação fazendo os investimentos necessários para se construir um sistema público de ensino correspondente às necessidades educacionais do conjunto da população brasileira. Oxalá as eleições gerais que se processarão no próximo ano de 2002 tragam consigo as mudanças esperadas.
Referências bibliográficas:
BRASIL, Presidência da República, “Lei n.10.172, de 09 de janeiro de 2001: aprova o Plano Nacional de Educação e dá outras providências”. Diário Oficial da União, 10/01/2001.
BRASIL, Presidência da República, “Mensagem n. 9, de 09 de janeiro de 1001: apresenta o teor e as razões dos votos apostos ao Plano Nacional de Educação”. Diário Oficial da União, 10/01/2001.
MARCHESAN, Nelson, Plano Nacional de Educação. Brasília, Câmara dos Deputados, 2000.
SAVIANI, Dermeval, Da nova LDB ao novo Plano Nacional de Educação. Campinas, Autores Associados, 3a. ed., 2000.
